Compte rendu: Agnès Berland-Berthon, La démolition des immeubles de logements sociaux. Histoire urbaine d’une non-politique publique, Editions du CERTU, 2009, 487p. (Thibault Tellier)

Agnès Berland-Berthon, La démolition des immeubles de logements sociaux. Histoire urbaine d’une non-politique publique, Editions du CERTU, 2009, 487p. (Thibault Tellier)

 

L’histoire de la démolition des immeubles à vocation sociale construits au cours des Trente Glorieuses demeure encore très peu étudiée par les historiens de l’urbain contemporain. A ce propos, les approches proposées par Agnès Berland-Berthon dans son ouvrage tiré de sa thèse de doctorat en aménagement de l’espace et urbanisme méritent d’être amplement débattues par les historiens. Quelques hypothèses de travail sont ici proposées pour accompagner la lecture de l’ouvrage.

Si l’histoire des politiques de construction sociale en France au cours de la période des Trente Glorieuses est aujourd’hui très largement défrichée grâce à un certain nombre de travaux qui renvoient autant aux enjeux politiques, sociaux et économiques de la question, en revanche, l’histoire de la prise de décision concernant la destruction envisagée d’un certain nombre de ces mêmes réalisations reste à faire. De l’émergence de l’idée même de destruction que l’on peut dater de 1975, à son recours institutionnalisé tel qu’il figure dans le texte de loi présenté par Jean-Louis Borloo en 2003, ce sont donc près de trente années de construction d’une politique publique qu’Agnès Berland-Berthon reconstitue dans son ouvrage. A cet effet, l’auteur organise son travail autour de deux séquences chronologiques majeures : 1975-1988  et l’après 1988. Au cours de la première période, le choix de l’État consiste, au regard de la dégradation d’un certain nombre de logements sociaux au cours des années 1970, à engager une vaste politique de réhabilitation, et non de destruction. La seconde période qui démarre en 1988 consiste cette fois à envisager très clairement la destruction d’une partie du parc social dégradé. La loi Borloo du 1er août 2003 est en quelque sorte l’aboutissement de la politique de renouvellement urbain telle qu’elle a été codifiée au cours de la décennie précédente[1]. Au regard des enjeux qui sont posés, deux des principales approches contenues dans cet ouvrage doivent être débattues par les historiens. Il s’agit d’une part des processus de construction de la décision publique dans le domaine de l’urbanisme ; d’autre part, l’évolution des usages sociaux de la démolition.

Il convient tout d’abord de s’intéresser à la genèse de ce que l’auteur qualifie d’« histoire urbaine d’une non-politique publique ». La formulation renvoie de fait à l’histoire complexe des processus de prise de décision de l’action publique comme l’a montré récemment une autre publication consacrée aux différentes réformes de l’administration publique[2]. Agnès Berland-Berthon date de 1975 la première intervention officielle concernant la réaction à envisager aux différentes manifestations de dégradation d’une partie importante du parc de logements sociaux construits pour la plupart à peine vingt ans plus tôt. C’est en effet en 1975 que le Livre blanc de l’Union des HLM, préparée sous la direction du nouveau délégué général de l’Union nationale des Fédérations d’organismes HLM (UNFOHLM), Robert Lion, avance l’hypothèse selon laquelle il conviendrait, faute d’autres solutions, de procéder à la destruction d’un million de logements. La situation telle qu’elle se présente alors lui inspire de grandes craintes pour un avenir proche : « Désertés par les ménages les moins défavorisés, écrit-il, ces grands ensembles deviendraient de grands ghettos. Nos banlieues urbaines sont-elles appelées à devenir une constellation de petits Harlems ? Aura-t-on récréé demain sur un monde vertical les bidonvilles que l’on a liquidés avec ardeur et bonne conscience ? Ou bien faudrait-il détruire ? Quel gaspillage pour notre société si l’on doit en venir à ce point ! »[3]. Le débat ainsi engagé par l’Union HLM n’aura que peu d’échos, le ministre de l’Équipement de l’époque, Robert Galley, reconnaissant au même moment que la France compte encore à cette date 16 millions de mal-logés. L’idée même de songer à détruire des logements sociaux apparaît alors déplacée. Les pouvoirs publics optent pour une réhabilitation qui tente de concilier les approches urbaines et sociales. Ce seront les opérations dites Habitat et Vie sociale mises en œuvre précisément à partir de 1975. Dès lors, comme le souligne l’auteur, on assiste à une partition des rôles entre acteurs. D’une part, les municipalités et les organismes HLM qui réclament la destruction des immeubles les plus dégradés ; d’autre part, les représentants de l’État qui ajournent sine die la demande. On constate pourtant une certaine évolution à la fin des années 1970, alors même que la médiatisation des violences urbaines comme celles qui se produisent en 1979 dans l’Est lyonnais donnent une nouvelle actualité à la question du devenir d’un certain nombre de grands ensembles qui connaissent à cette date des problèmes. Alors que les premières opérations lancées en 1975 à Lille, Marseille ou bien encore Rouen avaient surtout mis l’accent sur la nécessité de promouvoir la vie sociale par le biais de l’animation sociale, la seconde vague des opérations HVS lancées par le ministère de l’Équipement à partir de 1978 est marquée par le recours à des démolitions partielles. Ainsi, à Douai, dans le quartier du Faubourg de Béthune, vaste zone d’habitation de plus de 3 200 habitants, située à la périphérie de la ville, ce sont six immeubles barres représentant 260 logements qui sont concernés par l’opération. Deux d’entre eux seront détruits au motif principal qu’il est nécessaire de « déconcentrer cet îlot de population marginale » selon une étude réalisée[4]. Si le chiffre peut certes paraître restreint, il témoigne néanmoins du fait que le recours à la démolition est un tabou en passe d’être dépassé. Le recours à la démolition pour lutter contre les différentes formes de précarité sociale est désormais clairement établi. L’avis du délégué général de l’OPHLM de Marseille, par ailleurs membre de la commission Habitat et Cadre de vie du VIIIe Plan, propose en 1980 une version intermédiaire entre la préservation intégrale du parc HLM situé dans les grands ensembles et sa destruction partielle. Il existerait en effet selon lui un scénario intermédiaire qui consisterait à détruire à l’intérieur des tours et des barres parmi les plus importantes que compte le territoire national, un certain nombre de ces logements qui, selon l’auteur, « posent le plus de problèmes, en particulier au niveau du dérapage social »[5].

Le changement clairement annoncé en 1981 par le nouveau pouvoir avec la mise en œuvre de la politique de Développement social des quartiers animée par Hubert Dubedout n’en est pas un. L’objectif de réhabilitation demeure privilégié. A cet effet, une réflexion sur les objectifs assignés à cette politique doit nécessairement s’accompagner d’un travail de recherches sur les mutations qui saisissent la France depuis son entrée dans la crise, en particulier du point de vue de la montée des phénomènes de ségrégation. Tout au long des années 1970, on assiste à une dégradation de l’image des banlieues d’habitat social. Le triptyque : grands ensembles/immigrés/précarité s’enracine alors dans l’opinion publique sans que l’on en connaisse précisément les contours historiques[6]. Il serait également nécessaire d’en connaître la traduction politique précise qu’en font les pouvoirs publics, notamment avec la programmation d’un premier plan banlieue dès 1980 piloté directement par l’Elysée[7]. Plus que ne le fait l’auteur, il conviendrait d’appréhender la construction de la politique de réhabilitation à l’aune des velléités décentralisatrices qui s’emparent de l’appareil d’État à partir du milieu des années 1970. Dans le cadre des lois de décentralisation votées en 1982, la décision de confier davantage de responsabilités aux maires en matière d’urbanisme apparaît également déterminante.

La recentralisation opérée par l’ANRU apparaît en l’état comme un marqueur d’une politique en partie révolue. La seconde partie proposée par le livre d’Agnès Berland-Berthon requiert également l’expertise des historiens. Depuis le XIXe siècle et l’épisode haussmannien, on perçoit parfaitement l’usage social que l’on peut faire de la construction mais également de la démolition. Concernant le virage qui aurait été pris avec le second septennat de  François Mitterrand et le passage de Michel Rocard à Matignon, il convient de s’interroger sur le contexte de ces années. L’idée d’une gauche généreuse s’estompe au profit d’une gauche plus réaliste, gestionnaire. L’hypothèse que nous formulons au sujet de l’évolution de la Politique de la Ville est que nous serions passés d’une politique d’humanisation du béton à une politique d’éradication de ce même béton, les résultats obtenus dans le cadre des opérations DSQ n’étant pas suffisamment jugés probants. Les émeutes urbaines de l’automne1990 achèvent sans doute de convaincre les plus réticents. Le changement de registre de part et d’autres de cette nouvelle flambée de violence est tout à fait manifeste. Au cours des Assises de Nanterre organisées par Banlieue 89 en mai 1989, l’ambition affichée était d’aller « Vers une civilisation urbaine ». La destruction ne semblait pas être à l’ordre du jour.  Le député maire de Rezé, Jacques Floch, était extrêmement clair sur le sujet : « Ne nous proposez plus de détruire la ville, ne nous proposez plus de raser les barres, de détruire les tours. […] essayez de trouver autre chose, car détruire une tour, détruire une barre, faire un trou immense dans un bâtiment qui existe, c’est considéré par les habitants souvent comme un fait de guerre ».

Le titre de la rencontre suivante qui se tient cette fois à Bron en décembre 1990 et à laquelle participe François Mitterrand indique le changement de ton : « Pour en finir avec les grands ensembles ». La politique de destruction des logements sociaux peut alors tout à fait s’intégrer dans le registre de l’action publique consacrée à la Politique de la Ville. La mise en œuvre des Grands Projets Urbains (GPU) à partir de 1993, sera la traduction du changement de registre de l’action publique dans le domaine de la rénovation urbaine. Pour cela, l’État a également procédé au cours de la période 1988-1991 à un renforcement de ses moyens d’intervention. Dès 1988, une Délégation interministérielle a été crée. Deux ans plus tard, un ministère de la Ville voit le jour. En 1991, un arsenal législatif viendra compléter le dispositif (loi sur le logement ; loi sur la solidarité financière ; loi d’orientation sur la Ville). Enfin, depuis 1989, la Caisse des dépôts s’est officiellement engagée dans la Politique de la Ville. La connaissance historique concernant cette période demeure lacunaire malgré son importance au-delà même des enjeux urbains. Elle permettrait de se poser la question de la transformation des moyens d’action de l’État, alors que le modèle d’État Providence tend à s’estomper.

L’ouvrage d’Agnès Berland-Berthon concernant l’histoire des politiques de démolition telle qu’elle a été envisagée depuis trente ans pose donc à l’historien un certain nombre d’enjeux qui dépassent le strict cadre urbain. La question qui est posée est également celle que les élites en charge de ces dossiers mais également la société dans son ensemble, entretient avec ce que l’on peut encore appeler les classes populaires. Dans un article très récent, Jacques Donzelot posait la question du caractère idéologique des plans banlieues[8]. L’enjeu de la démolition des logements sociaux apparaît alors pour les historiens comme une clé d’entrée pour appréhender sous des approches renouvelées, la problématique de l’intégration des classes sociales les plus défavorisées dans la République.

[1] Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine – Journal officiel du 02/08/2003. Pour plus de détail sur cette notion, on se reportera à l’étude de Sylvaine Le Garrec, Le renouvellement urbain, la genèse d’une notion fourre-tout, PUCA, Coll. « Recherche », 2006, 91 p.

[2] Philippe Bezes, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Presses Universitaires de France, Coll. Le lien social, 2009, 519 p.

[3] Robert Lion, Editorial, Revue H, novembre 1975.

[4] Y. Dauge-V. Mourgue-C. Thibault, La réhabilitation des grands ensembles ; l’exemple des opérations Habitat et Vie sociale, MECV, 1979. Outre les difficultés sociales extrêmement présentes, il est également question de la surreprésentation des familles d’origine étrangère dans la mesure où celles originaires du Maghreb représentent à elles seules 33% des familles recensées.

[5] Michel Lachambre, « Quel avenir pour les grands ensembles ? », Economie et humanisme, sept.-oct. 1980, p. 30.

[6] Les articles sur ce thème sont encore rares. Concernant l’Est Lyonnais, on se reportera à l’article de Michelle Zancarini-Fournel, « Généalogie des rebellions urbaines en temps de crise (1971-1981), Vingtième Siècle. Revue d’histoire, 84, octobre-décembre 2004, p. 119-127.

[7] Conseil de planification du 18 décembre 1979 consacré à la vie dans les banlieues, Archives de la Présidence de la République, 5 AG 3/2470.

[8] Jacques Donzelot, « La droitisation des plans banlieue », Esprit, mars-avril 2010.


Stéphane Frioux

Maître de conférences en histoire contemporaine, université Lyon 2 Chercheur au LARHRA, UMR CNRS 5190

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